หน้าแรก     แผนผังเว็บไซต์     ติดต่อเรา           

ลงทะเบียน
 
ชื่อผู้ใช้ (ชื่อหรือชื่อบริษัท)
รหัสผ่าน (เลขที่สมาชิกหนังสือ)
  • ลืมรหัสผ่านสมาชิก
  •  
       
    กรอก Email รับข่าวสาร
     
     

    พฤศจิกายน - 2561 
    อา
    พฤ
    28
    29
    30
    31
    1
    2
    3
    4
    5
    6
    7
    8
    9
    10
    11
    12
    13
    14
    15
    16
    17
    18
    19
    20
    21
    22
    23
    24
    25
    26
    27
    28
    29
    30
    1
    2
    3
    4
    5
    6
    7
    8
       >> รายการสัมมนาทั้งหมด
       >> สถานที่อบรม-สัมมนาทั้งหมด

    ค่าลดหย่...
       
    อัตราภาษ...
       
    ซื้อกระเ...
       
    เงินได้ต...
       
    กรณีบริษ...
       
     

    สัมภาษณ์พิเศษท่านจิตรมณี สุวรรณพูล
       
    เบี้ยปรับและเงินเพิ่ม กรณีภาษีเงินได้นิติบุคคล
       
    การเสียภาษีมูลค่าเพิ่มของเงินจองหรือเงินดาวน์
       
     
     
     

    เข้าใจนโยบายภาษี

    1_3_582  

    ขอบเขตของนโยบายการคลังภาคสาธารณะและ นัยสำคัญของ Tax Expenditure

         ผู้เขียนเชื่อว่า ท่านผู้อ่านส่วนใหญ่คุ้นเคยกับนโยบายการคลังในส่วนนโยบายภาษีแล้วเป็นอย่างดี เมื่อไหร่ก็ตามที่รัฐบาลขึ้นหรือลดอัตราภาษี ไม่ว่าจะเป็นภาษีเงินได้ หรือภาษีที่เก็บจากการบริโภคสินค้าหรือบริการใดก็ตาม มักเป็นข่าวพาดหัวหนังสือพิมพ์เสมอ เนื่องจากเป็นสิ่งที่ประชาชนแทบทุกคนให้ความสนใจและกระทบต่อกำลังซื้อ หรือเงินในกระเป๋าของพวกเราโดยตรง นโยบายการคลังอีกนโยบายหนึ่งที่  ท่านผู้อ่านอาจเคยได้ฟังหรือผ่านตามาบ้าง คือ นโยบายด้านรายจ่าย เมื่อวันที่ 6 ธันวาคม ที่ผ่านมา พลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ นายกรัฐมนตรี ได้มีคำแถลงประกอบงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2550 ต่อสภานิติบัญญัติ แห่งชาติ โดยมีหลักการที่สำคัญ คือ 1) ตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2550 เป็นจำนวนไม่เกิน 1,566,200 ล้านบาท และ 2) ตั้งรายจ่ายชดใช้เงินคงคลัง เป็นจำนวน 41,967,875,447 บาท (สี่หมื่นหนึ่งพันเก้าร้อยหกสิบเจ็ดล้านแปดแสนเจ็ดหมื่นห้าพันสี่ร้อยสี่สิบเจ็ดบาท) นโยบายรายจ่ายนี้ไม่ได้มีผลโดยตรงต่อกระเป๋าเงินของเราเหมือนอย่างเช่นนโยบายภาษีที่กล่าวไปแล้ว แต่มีผลต่อระดับอุปสงค์โดยรวมของประเทศ ซึ่งส่งผลต่ออัตราการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ

    นอกจากนโยบายด้านรายจ่าย และรายได้แล้ว นโยบายการคลังภาคสาธารณะยังประกอบด้วยนโยบายด้านการระดมเงิน การบริหารหนี้สินและทรัพย์สินของรัฐด้วย โดยนโยบายการคลังทั้ง 5 ประการดังกล่าวมีหน้าที่หลัก 4 ประการ คือ 1) การรักษาและเสริมสร้างการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ 2) การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ 3) การจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ และ 4) การกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม บทความนี้จะกล่าวถึงสิ่งที่ท่านผู้อ่านมักมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนอยู่ 2 เรื่อง คือ ความหมายและขอบเขตของนโยบายการคลังภาคสาธารณะ  นโยบายด้านการบริหารหนี้สินและทรัพย์สินของรัฐ นโยบายกึ่งการคลัง (Quasi-Fiscal Policy) และ Tax Expenditure

         ความหมายและขอบเขตของ “ภาคสาธารณะ”
         ก่อนที่เราจะทำความเข้าใจกับความหมายของนโยบายการคลังภาคสาธารณะ เราลองมาทำความเข้าใจกับขอบเขตของคำว่า          “ภาคสาธารณะ” กันก่อน ท่านผู้อ่านอาจเคยเข้าใจว่า “รัฐบาล” มีขอบเขตเหมือนกับคำว่า “ภาครัฐ” และ “ภาคสาธารณะ” ผู้อ่านบางท่านอาจใช้คำเหล่านี้แทนกันเสมือนกับเป็นคำเดียวกัน  แต่แท้จริงแล้ว คำเหล่านี้มีของเขตที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิง เนื่องจากประเทศไทยมีระบบการปกครองแบบรัฐเดี่ยว (Unitary State) “รัฐบาล” จึงหมายความรวมถึงเฉพาะรัฐบาลกลาง แต่หาก “ภาครัฐ” ได้มีความหมายกว้างกว่า โดยรวมถึง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ซึ่งมักถูกเรียกกันอย่างผิดๆ ว่า “รัฐบาลท้องถิ่น”) ภาครัฐก็เป็นเพียงส่วนหนึ่งของ “ภาคสาธารณะ” เนื่องจากภาคสาธารณะหมายรวมถึงส่วนที่เป็นกึ่งรัฐ ซึ่งได้แก่ รัฐวิสาหกิจ หรือ รัฐพาณิชย์ (State-owned Enterprise) ด้วย1
         ตามนิยามของ Government Financial Statistics (GFS)2 การดำเนินนโยบายภาคสาธารณะประกอบด้วยการดำเนินนโยบายใน 3 มิติ ดังต่อไปนี้
    1.  การดำเนินนโยบายของรัฐบาลที่ผ่านระบบรายจ่ายงบประมาณ  รวมถึงเงินนอกงบประมาณและกองทุนนอกงบประมาณ3
    2.  การดำเนินนโยบายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ
    3.  การดำเนินนโยบายการลงทุนของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งรัฐบาลสามารถเข้าไปมีส่วนในการกำหนดนโยบายผ่านคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจนั้นในฐานะผู้ถือหุ้น 
         จากที่ได้กล่าวถึงเครื่องมือและหน้าที่หลักของนโยบายการคลังไว้แล้วข้างต้น ประกอบกับขอบเขตของ “ภาคสาธารณะ”  กล่าวได้ว่า ในการดำเนินนโยบายการคลังภาคสาธารณะของประเทศไทยนั้น การดำเนินนโยบายการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความสำคัญมาก เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีขนาด ใหญ่มาก เมื่อเทียบกับขนาดของรัฐบาล โดยในปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศมีรายได้รวมกันถึงเกือบหนึ่งในสี่ของรายได้รัฐบาล และกฎหมายได้ระบุไว้ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีรายได้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ของรายได้รัฐบาลภายในปี 2549 เป็นต้นไป

         นโยบายการคลังด้านการบริหารทรัพย์สินและหนี้สิน และนโยบายกึ่งการคลัง
    ทรัพย์สินของรัฐบาลมีอยู่ด้วยกัน 3 ส่วนคือ 1) เงินคงคลัง ซึ่งหมายถึงเงินสดหรือสินทรัพย์ที่มีสภาพคล่องสูงเทียบเท่าเงินสดที่ดูแลโดยกระทรวงการคลังไม่ว่าจะอยู่ในส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค4 2) ทรัพย์สินราชพัสดุ ซึ่งดูแลโดยกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง และ 3) หลักทรัพย์ของรัฐฯ (เช่น หุ้นของรัฐบาลในรัฐวิสาหกิจต่างๆ)
         ในส่วนของเงินคงคลังนั้น นอกจากพระ-ราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 และพระราชบัญญัติเงินคงคลัง (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2495 แล้ว กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง ในฐานะผู้บริหารเงินคงคลังมีหน้าที่รักษาระดับเงินคงคลังให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม โดยจะต้องไม่มีมากเกินไปจนกระทั่งนำมาซึ่งภาระดอกเบี้ยการกู้ยืมที่สูงเกินความจำเป็น และไม่มีน้อยเกินไปจนกระทั่งรัฐบาลขาดสภาพคล่องในการบริหารงาน ในปัจจุบันกรมบัญชีกลางได้ตั้งมาตรฐานในการบริหารเงินสดภายในไว้ โดยจะเก็บเงินคงคลังที่เป็นเงินสดไว้เพื่อใช้ในการบริหารได้เฉลี่ยราว 10 วันทำการ
         ในส่วนของการบริหารที่ราชพัสดุนั้น   กรมธนารักษ์ได้ยึดถือหลักเกณฑ์ในการบริหาร      ที่ราชพัสดุให้เกิดประโยชน์สูงสุด ทั้งต่อฐานะทางการคลังและสังคมโดยส่วนรวม โดยการดำเนินการนั้นต้องอยู่ภายใต้กรอบพระราช-บัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 รวมทั้งกฎระเบียบกระทรวงการคลัง และระเบียบกรมธนารักษ์ต่างๆ รวมอีก 18 ฉบับซึ่งภายใต้กรอบกฎหมายดังกล่าว การใช้ประโยชน์จากที่ราชพัสดุได้มุ่งเน้นการทำประโยชน์เพื่อสังคม หรือหากจะเป็นการหาประโยชน์เชิงพาณิชย์ การดำเนินการดังกล่าวก็จะต้องส่งผลดีต่อเศรษฐกิจหรือฐานะทางการคลังโดยรวมของประเทศ โดยผู้เช่าที่ราชพัสดุจะต้องเข้าทำประโยชน์ภายในกำหนดระยะเวลา 3 ปี
    ทางด้านการดำเนินนโยบายรัฐวิสาหกิจ มีส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง 2 ส่วนราชการคือ  1) ด้านแนวทางการดำเนินนโยบายการลงทุนของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งถูกควบคุมดูแลโดยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) โดยนโยบายการลงทุนของรัฐวิสาหกิจดังกล่าวทาง สศช. จำเป็นต้องพิจารณาให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศเป็นสำคัญ และ 2) สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ซึ่งนอก จากจะเป็นผู้ร่วมกำหนดนโยบายรัฐวิสาหกิจกับ สศช. แล้ว สคร. ยังเป็นผู้รับผิดชอบโดยตรงในเรื่องการซื้อหรือขาย หุ้นรัฐวิสาหกิจ รวมไปถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยไม่ว่าหน่วยงานใดจะดูแลเรื่องใดก็ตาม การบริหารรัฐวิสาหกิจจำเป็นต้องตระหนักอยู่เสมอว่า รัฐวิสาหกิจ หรือรัฐ-พาณิชย์ เป็นหน่วยงานเชิงพาณิชย์ของรัฐบาล ซึ่งโดยหลักปรัชญาและตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยปี พ.ศ. 2540 แล้ว รัฐบาลไม่ควรดำเนินการแข่งกับภาคเอกชน
         นโยบายการคลังด้านการบริหารหนี้สินนั้น ตามนิยามในปัจจุบัน หนี้สาธารณะประกอบด้วย 1) หนี้ที่รัฐบาลกู้ตรง 2) หนี้สินของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน และ 3) หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน โดยในปัจจุบัน สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการ-คลัง ได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์การบริหาร  หนี้สาธารณะทั้งในส่วนหนี้ต่างประเทศและหนี้ในประเทศให้มีประสิทธิภาพ ภายใต้ต้นทุนและความเสี่ยงที่น้อยที่สุดอย่างสมดุล สอดคล้อง     กับภาวะเศรษฐกิจ ตั้งแต่วิกฤตเศรษฐกิจในปี     
    พ.ศ. 2540 จนถึงปัจจุบัน สำนักงานบริหารหนี้-สาธารณะพยายามที่จะการปรับลดการกู้หนี้ต่างประเทศ (เนื่องจากยังมีสภาพคล่องส่วนเกินเหลืออยู่ในระบบการเงินภายในประเทศ) โดยใช้เครื่องมือทางการเงินมาบริหารความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงของอัตราแลกเปลี่ยน นอกจากนี้ ไม่ว่าจะเป็นการกู้หนี้ในหรือต่างประเทศยังจำเป็นต้องพิจารณาถึงระดับและเงื่อนไขของอัตราดอกเบี้ย รวมทั้งการทำ Refinancing เงินกู้เดิมเพื่อลดต้นทุนการกู้เงินและลดการกระจุกตัวของหนี้ รวมทั้งสร้างความยืดหยุ่นในเชิงการบริหารหนี้ให้มากขึ้น โดยพระราชบัญญัติหนี้สาธารณะใหม่นี้อนุญาตให้กระทรวงการคลังสามารถยืดอายุหนี้ (Roll-over) เพื่อไม่ให้ภาระหนี้มีการกระจุกตัวอยู่ในปีงบประมาณใดปีงบประมาณหนึ่งจนไปเบียดบังงบการพัฒนาประเทศ นอกจากนั้นยังอนุญาตกระทรวงการคลังในการกู้เงินเพื่อสร้างตลาดตราสารหนี้แม้ในกรณีที่ไม่มีการขาดดุลงบประมาณ
    นอกจากขอบเขตการคลังภาคสาธารณะดังที่ได้กล่าวมาแล้วนั้น การที่รัฐบาลเข้าไปแทรกแซงการตัดสินใจปล่อยเงินกู้ของสถาบันการเงินที่เป็นรัฐวิสาหกิจ จะไม่ได้รวมอยู่ในภาคสาธารณะตามระบบบัญชี GFS (เรียกได้ว่าเป็นกิจกรรมทางการคลังนอกภาคสาธารณะ) อย่างไรก็ดีนโยบายเหล่านี้ที่เป็นดำริของรัฐบาล จึงถูกเรียกว่า “นโยบายกึ่งการคลัง” หรือ “Quasi-Fiscal Policy” 

         Tax Expenditure
         ตามที่ได้กล่าวถึงขอบเขตของภาคสาธารณะแล้วนั้น นโยบายการคลังด้านรายจ่าย ที่เรียกว่ารายจ่ายภาคสาธารณะประกอบด้วย การใช้จ่ายเงินในงบประมาณ (เป็นองค์ประกอบที่มีสัดส่วนมากที่สุดในภาคสาธารณะ) การใช้จ่ายเงินกู้ต่างประเทศ รายจ่ายของกองทุนนอกงบประมาณ รายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการลงทุนของรัฐวิสาหกิจ การจัดเก็บภาษีซึ่งเป็นนโยบายด้านรายได้เป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐบาลที่นำมาซึ่งรายได้เพื่อนำไปใช้จ่ายในรายการดังกล่าว 
         อย่างไรก็ดี Tax Expenditure ไม่ใช่มาตรการที่อำนวยรายได้ แต่ในทางตรงกันข้าม Tax Expenditure เป็นมาตรการด้านรายจ่ายของรัฐบาล ที่ไม่ใช่เป็นการนำเงินออกจากคลังโดยตรง แต่เป็นการลดภาระภาษี โดยไม่ว่าจะเป็นการลดอัตราภาษี ลดหย่อนภาษีหรือยกเว้นการจัดเก็บภาษีให้กับกลุ่มบุคคล หรือกลุ่มนิติบุคคลบางประเภท ซึ่งเป็นผลให้รายได้ของรัฐบาลลดลง มาตรการ Tax Expenditure จึงอยู่ภายใต้กฎหมายภาษี ที่อยู่นอกเหนือหลักความเท่าเทียมกันของการจัดเก็บภาษี 
         เมื่อเปรียบเทียบกับการดำเนินนโยบายรายจ่ายโดยผ่านระบบงบประมาณซึ่งต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาที่เป็นตัวแทนของประชาชนทั้งประเทศนั้น Tax Expenditure เป็นมาตรการที่มีความโปร่งใสน้อยกว่า นักนโยบายและประชาชนสามารถประเมินผลมาตรการที่ซ่อนอยู่ในกฎหมายภาษีเหล่านี้ได้น้อยหรือยากกว่าการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลผ่านระบบงบประมาณ นอกจากนี้การจัดทำโครงการต่างๆ โดยใช้เงินที่ได้รับการจัดสรรผ่านระบบงบประมาณมักมีการประเมินความคุ้มค่าของโครงการก่อนและต้องมีหน่วยงานที่บริหารจัดการเพื่อให้การดำเนินโครงการนั้นมีประสิทธิภาพสูงสุด แต่มาตรการ Tas Ecpenditure นั้น หน่วยงานจัดเก็บภาษีมักไม่มีการประเมินความคุ้มค่าหรือผลของมาตรการว่า หลังจากการดำเนินมาตรการแล้วประโยชน์ของมาตรการเป็นำไปตามที่ต้องการไว้หรือไม่ หรืออาจถูกเบี่ยงเบนวัตถุประสงค์และก่อให้เกิดผลเสียคือ เกิดช่องทางหลบเลี่ยงภาษีได้มากขึ้น หรือทำให้ก่อให้เกิดการเบี่ยงเบนพฤติกรรมของผู้เสียภาษีที่ไม่ใช่วัตถุประสงค์ของมาตรการ สำหรับผู้ที่ต้องการได้รับประโยชน์จากมาตรการ หรือในอีกนัยหนึ่งเป็นผู้ได้รับการอุดหนุน (Subsidy) ก็ไม่ต้องมีกระบวนการที่ผ่านการพิจารณาที่ยุ่งยาก เพียงแต่ประเมินตนเองว่า ผ่านเงื่อนไขตามที่กำหนดไว้หรือไม่ ถ้าผ่านเงื่อนไขตามที่กำหนดไว้ก็เพียงแต่ยื่นแบบแสดงรายการภาษีเมื่อถึงเวลาคำนวณภาระภาษีเท่านั้น
         จากที่กล่าวมา แน่นอนว่า Tax Expenditure ก่อให้เกิดความไม่เท่าเทียมกันต่อผู้เสียภาษีและทไให้กฎหมายภาษีมีความซับซ้อนมากขึ้นถ้าไม่มีการประเมินผลความคุ้มค่าของมาตรการ Tax Expenditure หรือมีระบบรายงานต่อสาธารณะที่โปร่งใสแล้ว มาตรการ เหล่านี้ ถึงจะไม่มีต้นทุนในการดำเนินการแบบ built-in แต่มักจะกลับเป็นมาตรการที่ก่อให้เกิดผลเสียต่อฐานะการคลังในภายหลังได้ หรืออาจเป็นช่องทางการสร้างคะแนนนิยมของรัฐบาลอย่างไม่ถูกต้อง

    หน้า 1   


    จำนวนผู้เข้าชมเว็บไซต

     

    Copyright © 2006 สรรพากรสาส์น All rights reserved. Do not duplicate or redistribute in any form.
    สรรพากรสาส์น ชั้น 1 อาคารสวัสดิการ กรมสรรพากร เลขที่ 90 ถนนพหลโยธิน ซอย 7 แขวงสามเสนใน เขตพญาไท กรุงเทพฯ 10400
    โทร 02-617-3239, 02-272-9558, 02-272-9559
    Design by: b plus j Co., Ltd.